A desigualdade boa e a desigualdade má | Paulo Mota
“Whereas in the nineteenth century conservatives defended inequality and property rights as an element of natural order, in the late twentieth century conservative parties tend to advance an instrumental justification of both markets and inequality: that flexible markets and low taxes on the rich were good because they would make the average citizen rich.”1
— Adair Turner (2012, p. 2)
Muitos comentadores e políticos, e alguns economistas defendem que a redução das desigualdades na distribuição do rendimento e da riqueza só pode ser conseguida à custa do abrandamento do crescimento da economia. A metáfora doméstica habitualmente utilizada é a de que ‘ao tentar repartir o bolo de forma mais equitativa vamos acabar por reduzir o bolo. Por isso, a preocupação deveria incidir sobre o tamanho do bolo.
A desvalorização das desigualdades na distribuição do rendimento e da riqueza resulta em parte do modelo macroeconómico dominante de matriz neoclássica. Este modelo não atribui nenhum papel relevante às desigualdades, que podem emergir numa sociedade em que o sistema económico se organize em torno do mecanismo de mercado livre. A única preocupação prende-se com a possibilidade de todo um conjunto de preços (incluído os salários) variarem livremente de forma a equilibrar a procura e oferta em todos os mercados.
A corrente designada de trickle-down economics (que é relativamente marginal no pensamento económico, mas que tem uma desmesurada influência mediática e política) vai inclusive ao ponto de defender que as vantagens concedidas aos mais ricos acabam por beneficiar os mais pobres. Para esta corrente, a redução dos impostos sobre os mais ricos e sobre as empresas estimulará o investimento, levando eventualmente a um aumento do crescimento económico, que acabará por beneficiar toda a sociedade, incluído os mais pobres, e isto acontecerá mesmo na situação em que o produto esteja a ser repartido inicialmente de forma desigual.
Contudo, a ideia de que o enriquecimento de poucos acaba por beneficiar a sociedade como um todo (incluindo os mais pobres) não pode ser confirmada pela História,2 nem pela evidência empírica mais recente.3 De facto, as economias desenvolvidas não estão habitualmente constrangidas pelo lado da oferta.
A Figura 1a (que mostra a taxa de crescimento média anual do rendimento em termos reais por percentil de rendimento) revela que nos últimos 38 anos, 90% da população dos Estados Unidos da América (E.U.A.) viu os seus salários crescerem abaixo da média Nacional. Verificou-se, assim, que os ganhos de produtividade da economia americana não acabaram por beneficiar o cidadão comum, tendo sido apropriados pelo 10% mais ricos, e em especial pelos 1% mais ricos.4 Idêntico padrão de crescimento dos rendimentos por classe de rendimento se observa na Europa, emboa o crescimento dos rendimentos de topo não seja tão extremo (ver Figura 1b).5 A Figura 2 apresenta a taxa de crescimento do rendimento por percentil de rendimento em Portugal. O padrão de crescimento do rendimento é idêntico ao padrão Europeu. Também em Portugal a esmagadora maioria da população viu o seu rendimento crescer abaixo da média, e que até à classe dos que têm uma rendimento maior do que 99.9% da população, a taxa de crescimento do rendimento cresce com o nível de rendimento.6
Note-se que as Figuras 1 e 2, abarcando um perído de tempo alargado (cerca de quarenta anos), fornecem uma prova inequívoca de que o enrequecimento dos mais ricos não acaba por beneficiar o cidadão comum. Esta evidência refuta, também, e de uma forma clara, a ideia de que ‘primeiro devemos produzir e só depois pensar em melhor distribuir.’ Pelo contrário, aponta para a necessidade do crescimento económico ser desde logo inclusivo e partilhado.
Figura 1: 90% da População Viu os Seus Rendimentos Crescerem Abaixo da Média Nacional entre 1980 e 2018 (Rendimentos Antes de Impostos Acima de Meio Salário Mínimo)
- EUA
Fonte: Adaptado de Saez e Zucman (2020, Fig. 8.1, p. 163)
- Europa
Fonte: Adaptado de Blanchet et al (2019)
Figura 2: Crescimento dos Rendimentos Em Portugal por Classe de Rendimento Entre 1980 e 2017
Fonte: Marc Morgan (2020). Distributional National Accounts Overview Lesson for Portugal
Na verdade, nem todas as fontes de desigualdade na repartição do rendimento e da riqueza são condenáveis. Isso acontece quando a desigualdade resulta dos elevados salários pagos a pessoas muito talentosas, de algumas pessoas trabalharem mais horas, de assumirem mais risco e responsabilidade, de terem diferentes aspirações, de executarem tarefas desagradáveis, ou de investirem mais em formação para empregos que exigem maiores qualificações.7 Uma desigualdade moderada pode resultar, por isso, da dinâmica do funcionamento de um mercado concorrencial, que promove o investimento, a inovação e o crescimento económico.8 Contudo, a desigualdade torna-se prejudicial para a própria eficiência e para o crescimento económico quando em vez de propiciar motivação para as pessoas estudarem e trabalharem mais, ou para se tornarem empreendedoras e assumirem riscos, resulta de atividades que não contribuem para aumentar o ‘tamanho do bolo,’ mas sim para permitir uma apropriação de uma maior fatia (o que acaba inclusive por contribuir para a redução do próprio bolo). Assim, parece existir uma ‘desigualdade boa’ e uma ‘desigualdade má,’ facto há muito tempo reconhecido por John Maynard Keynes na seguinte passagem que mantém a sua atualidade:9
“Pela minha parte acredito que há uma justificação social e psicológica para as desigualdades significativas de rendimento e de riqueza, mas não para as disparidades que existem atualmente. Há atividades humanas importantes que requerem a motivação da recompensa monetária e o ambiente de posse de riqueza privada para poderem ser realizadas em pleno. […] mas não é necessário que o jogo seja jogado com apostas tão elevadas como as atuais.”
Em face do confronto entre os custos e os benefícios, a relação entre a desigualdade e a eficiência económica é provavelmente bem representada por uma curva em U invertido. Quando a desigualdade é alta a eficiência económica é baixa porque numa sociedade polarizada e politicamente instável o sistema de mercado não pode funcionar adequadamente. A redução da desigualdade fará, por isso, aumentar a eficiência económica até ao ponto em que começará a afetar os sistema de incentivos.10
Coloca-se, portanto, a questão de quanta desigualdade é demasiada? Uma resposta inteligente é a apresentada por Robert e Edward Skidelsky: “Temos que analisar os efeitos da desigualdade no tecido moral da sociedade e no sistema político em particular. Quando os ricos se comportam com arrogância indiferentes à lei, os pobres com um ressentimento impotente e os políticos com reverência pelo dinheiro, a desigualdade excedeu o limite.”11
Para se ter uma ideia da grandeza das desigualdades, segundo a Oxfam Internacional apenas oito pessoas têm uma riqueza equivalente a metade da população mundial. E os 1% mais ricos possuem uma riqueza igual a todas a outras pessoas do planeta!12
Em termos dinâmicos, e no que diz respeito a países ou áreas economicamente desenvolvidas, nos E.U.A., a percentagem do rendimento (em função do rendimento Nacional) auferido pelos 1% mais ricos aumentou de 10% em 1980 para cerca de 20% na atualidade. Ao mesmo tempo, a percentagem de rendimento detido pelos 50% mais pobres desceu de cerca de 20% para um pouco mais de 12% na atualidade (ver Figura 3a). Assim, o 1% mais da população mais rica ganha cerca do dobro da totalidade da classe trabalhadora (sendo que esta classe é cerca de 50 vezes maior do que a classe dos mais ricos).13 Observa-se idêntica tendência de aumento das desigualdades na Europa embora em menor escala. A percentagem do rendimento auferido pelos 1% mais ricos aumentou de cerca de 8% em 1980 para cerca de 12% na atualidade, enquanto a que percentagem de rendimento detido pelos 50% mais pobres desceu de 24% para 22% na atualidade (ver Figura 3b).
Figura 4: O Grande Aumento da Percentagem do Rendimento Antes de Impostos Recebido Pelos 1% mais Ricos em Anos Recentes.
- EUA
- Europa
Fonte: Adaptado de Saez e Zucman (2020, Fig. 1.1, p. 7) e Blanchet et al (2019)
No que diz respeito a Portugal sabe-se que a desigualdade na distribuição do rendimento é elevada no contexto dos países desenvolvidos, e bastante superior à média da Zona Euro (ver Figura 4). Idêntica conclusão se retira no que toca à distribuição da riqueza (ver Figura 5). Note-se, que a tendência de diminuição da desigualdade na distribuição do rendimento, que se vinha fazendo sentir em Portugal desde o ano 2000, inverteu-se na sequência da recente crise financeira, e especialmente após a aplicação do programa de ajustamento imposto pela Troika. Depois da recuperação da tendência de diminuição das desigualdades que acompanhou a retoma da economia, as desigualdades na distribuição do rendimento voltaram a aumentar na sequência da crise provocada pela pandemia da Covid-19. Na verdade, a pandemia afetou especialmente os trabalhadores de menor rendimento, com qualificações mais baixas, e com menor capacidade de trabalhar remotamente.14
Assim, as crises económicas recentes, e as insuficientes, para não dizer erradas, medidas para a sua mitigação, ao afetarem sobretudo os mais pobres, têm contribuído para um aumento das desigualdades na distribuição do rendimento em Portugal.
Figura 4: O Aumento da Desigualdade na Distribuição do Rendimento em Portugal em Anos Recentes
Fonte: World Inequality Data Base: https://wid.world/data/
Figura 5: A Concentração da Riqueza (Coeficiente de Gini em 2019) em Portugal é Superior à Média da OCDE
Fonte: World Inequality Data Base: https://wid.world/data/
Perante estes factos não há dúvida que atingimos já o ponto em que a desigualdade é excessiva. Como refere Galbraith (2012, p. 148): “A rising tide may lift all boats, but recent business cycles have been more like waves, whereby certain sectors and areas ride the peaks before crashing to the shore. This is a sign, surely, not of the social evil of inequality per se but of the instability of bubble economies, wealth, and power, for which we now pay a fearsome price.”15
Os Problemas Causados pela Desigualdade Excessiva
Uma excessiva desigualdade na distribuição do rendimento e da riqueza é prejudicial pelo menos por sete ordens de razão.
Primeiro, a desigualdade afeta significativamente o bem-estar e a felicidade das pessoas. De facto, a utilidade depende não só do nível absoluto de rendimento, mas também do seu valor em termos relativos. Está bem documentado na literatura que as pessoas consideram importante o seu estatuto em termos relativos, pelo que a felicidade é afetada pela riqueza relativa e não apenas pela riqueza absoluta. Como referem Robert Skidelsky e o seu filho Edward16 “muitas das melhores coisas da vida – lindas casas de campo, estâncias de férias em lugares exóticos, as melhores escolas – estão essencialmente limitadas em quantidade, por isso, acessíveis apenas aos mais ricos.”
Segundo, elevados níveis de desigualdade estão invariavelmente associados a elevados níveis de pobreza, e consequentemente a um sub-investimento em educação, a uma elevada incidência do crime, e a uma pobre saúde pública, que acaba por se refletir na capacidade das pessoas se manterem saudáveis e acumularem capital humano. A consequência é uma menor produtividade do trabalho, e um menor crescimento económico.17
Terceiro, a partir de um certo ponto as desigualdades têm um impacto negativo na performance macroeconómica de um país e são geradoras de instabilidade financeira.18 Por um lado, isto acontece porque os mais ricos têm uma propensão marginal a consumir mais baixa do que os mais pobres, isto é, gastam em média uma menor proporção do seu rendimento em bens e serviços.19 Por isso, uma elevada desigualdade tem um impacto negativo sobre o consumo, que não é compensado pelo aumento do investimento, o que faz manter a procura agregada a níveis baixos, limita o crescimento, e agrava os efeitos das recessões. Por outro lado, a tentativa das pessoas manterem o seu nível de vida numa economia com salários estagnados e elevado desemprego conduz invariavelmente a um recurso excessivo ao crédito para consumo. O crescimento económico passa a basear-se em demasia no consumo assente em crédito, e por isso não sustentável, e menos no crescimento do investimento, sobretudo em sectores de produção de bens transacionáveis.20
Quarto, a desigualdade económica destrói a confiança que as pessoas têm umas nas outras e nas instituições, corrói o sentimento de identidade de uma comunidade, reduz a participação cívica quer dos pobres quer dos ricos e gera polarização social, que por sua vez origina polarização política, com a consequente aprovação de leis e implementação de políticas que beneficiam as elites económicas, acabando por gerar ainda mais desigualdade económica. De facto, as sociedades heterógenas não se conseguem comprometer no fornecimento de bens e serviços públicos (como infraestruturas, tecnologia, educação e saúde) financiados por impostos, gerando-se um ciclo vicioso que Joseph Stiglitz designa de multiplicador da desigualdade.21
Quinto, uma excessiva desigualdade da estrutura dos salários está, ainda, associada a um fraco dinamismo tecnológico, a um baixo investimento nas melhores práticas de gestão, o que torna a economia muito intensiva em trabalho pouco qualificado, originando no longo prazo uma menor produtividade.22
Sexto, a desigualdade reflete muitas vezes a desigualdade de oportunidades, sendo injusta mesmo que não fosse prejudicial para a economia.23 Note-se, no entanto, que não basta pretender garantir a igualdade de oportunidades e esquecer a desigualdade de resultados. Na verdade, a desigualdade de oportunidades é simultaneamente uma causa e uma consequência da desigualdade na distribuição do rendimento.
Finalmente, existe evidência de que a desigualdade está associada à degradação ambiental. Isto deve-se, por um lado, à pressão causada pela competição por bens posicionais, e por outro lado, ao facto das desigualdades corroerem o capital social que proporciona o desenvolvimento da ação coletiva necessária para aprovar e implementar legislação de proteção do ambiente, e mobilizar fundos públicos para apoiar a transição energética.24
As Causas do Aumento da Desigualdade
A desigualdade na distribuição do rendimento e da riqueza pode ser explicada por fatores relacionados com: i) o funcionamento dos mercados; ii) as instituições económicas; e iii) a política macroeconómica, incluindo a política monetária e a política orçamental.
Como causas tradicionais da desigualdade na distribuição do rendimento e da riqueza são muitas vezes apontados fatores que resultam da dinâmica de funcionamento dos mercados globalizados, apresentando-se com inevitáveis. Um desses fatores é o progresso tecnológico enviesado em favor dos trabalhadores mais qualificados.25 Neste contexto, a desigualdade é explicada pela diferença de qualificações dos trabalhadores, que na presença de um aumento relativo da procura por capital e por trabalho mais qualificado na sequência do progresso tecnológico origina desigualdades na distribuição do rendimento crescentes pela via do aumento do desemprego, e do menor crescimento dos salários dos trabalhadores menos qualificados.
O aumento da concorrência nos mercados derivada da globalização, e da crescente tendência para a desregulação é outro argumento tipicamente usado para explicar o aumento da dispersão dos salários. Por um lado, este fator faz aumentar a procura de trabalhadores mais talentosos originando um aumento dos salários dos trabalhadores mais qualificados, enquanto que por outro lado, a imigração conduz a um aumento da oferta de trabalho não qualificado, fazendo estagnar e inclusive baixar em termos reais os salários deste tipo de trabalho.26 A redução da taxa de crescimento dos salários dos trabalhadores menos qualificados em relação aos trabalhadores mais qualificados pode, ainda, resultar da pressão para a deslocalização de indústrias de trabalho intensivas para países onde a mão-de-obra é mais barata, e do crescimento mais lento destes sectores nos países desenvolvidos em detrimento de indústrias mais intensivas em capital.27
As explicações para a existência de desigualdades na distribuição do rendimento e da riqueza baseadas no funcionamento do mercado, que acabamos de referir não são, no entanto, totalmente convincentes. Desde logo, o aumento extraordinário dos rendimentos de mercado de quem se encontra no topo dos topos em relação a quem já pertence a uma classe alta de rendimentos não pode ser explicado pelas diferenças de qualificações, no âmbito da teoria do progresso tecnológico enviesado em favor dos trabalhadores mais qualificados. Na verdade, uma parte substancial do aumento das desigualdades em anos recentes ocorreu no seio de grupos de trabalhadores com as mesmas características, por exemplo em termos de nível de educação, de experiência profissional, e de idade. O progresso tecnológico enviesado em favor dos trabalhadores mais qualificados, também, não é capaz de explicar por que razão a desigualdade aumentou mais nos E.U.A. do que na Europa a partir dos anos 80 do século passado, especialmente se tivermos em conta que o grau de desenvolvimento tecnológico das duas áreas é semelhante.28
Devemos reconhecer que as mudanças nas instituições do mercado de trabalho, como a perda de influência dos sindicatos refletida na redução progressiva das taxas de sindicalização e de cobertura (para o qual se admite que tenha contribuído o progresso tecnológico e a globalização) é um determinante institucional relevante do aumento das desigualdades.29
O poder de negociação dos trabalhadores é ainda afetado por forças sociais e políticas que moldam os efeitos do progresso tecnológico e da globalização sobre o mercado de trabalho e que se refletem, por exemplo, na legislação de proteção ao emprego, na política de salário mínimo,30 na tributação dos rendimentos do trabalho, e nas normas de compensação de gestores de topo.
Repare-se que o aumento da flexibilização do mercado de trabalho, por exemplo através da redução das indeminizações por despedimento, faz aumentar o poder de negociação das empresas em detrimento dos trabalhadores, e tem o potencial de restringir o crescimento dos salários baixos e médios. 31 Por isso, não é possível fazer aumentar os salários médios (e medianos) de uma economia, em linha com crescimento da produtividade do trabalho, sem um nível adequado de exigência da legislação de proteção do emprego, incluindo as indeminizações por despedimento.
Reconhecidamente a progressiva redução das taxas marginais de imposto sobre o rendimento dos escalões mais elevados de rendimento que se verificaram desde os anos 80, que tem contribuído para o aumento significativo da remuneração dos gestores de topo em relação à remuneração média dos trabalhadores das empresas, e a tributação dos dividendos e das mais-valias a taxas relativamente baixas assumem-se como fatores indutores do aumento das desigualdades.
Não podemos, por isso, deixar de concordar com Thomas Piketty quando refere que:
“Para compreender a dinâmica das desigualdades salariais, é preciso atribuir um papel às diferentes instituições e regras que em todas as sociedades caracterizam o funcionamento do mercado de trabalho. Ainda mais do que no caso dos outros mercados, o mercado de trabalho não é uma abstração matemática cujo funcionamento é inteiramente determinado por mecanismos naturais e imutáveis, e por forças tecnológicas implacáveis: é uma construção social feita de regras e de compromissos específicos.”32
As políticas de gestão da procura (política monetária e orçamental) desempenham, também, um papel determinante na dinâmica das desigualdades, manifestando-se pela via: a) da gestão da procura agregada; b) dos estabilizadores automáticos do lado da despesa, como as transferências sociais e o subsídio de desemprego; c) da oferta de bens públicos de qualidade a preços reduzidos (como a educação e saúde); e d) dos impostos progressivos sobre o rendimento e sobre a riqueza.
Em resumo, não se pode deixar de reconhecer que as instituições (incluindo as do mercado de trabalho), as normas sociais, as práticas de compensação de executivos de topo, a política orçamental e monetária, e o ambiente político, que não têm nada de inevitável, interagem com as forças económicas, sendo de uma grande importância para a dinâmica da desigualdade.33
Note-se que o rumo da evolução tecnológica não é, também, totalmente exógeno. Ele é muitas vezes determinado pelas decisões do governo no que toca ao financiamento (por exemplo da investigação cientifica), à regulamentação, ao licenciamento, e aos impostos, que acabam por ter implicações na distribuição do rendimento.34 As políticas públicas no que respeitam por exemplo à concorrência e às relações laborais têm, também, efeitos redistributivos.
Por tudo o que foi dito atrás é possível e desejável uma redução da desigualdade na distribuição do rendimento de mercado. Como refere Joseph Stiglitz: “Economic inequality is not just or even so much the result of inexorable laws of economics, as it is of our policies and politics. It is, in this sense, a matter of choice.”35
As Soluções para a Diminuição da Desigualdade
Considerando que o nível de desigualdade económica de uma sociedade é essenciamente uma questão de escolha, apresentam-se, por fim, algumas medidas para a sua mitigação agrupadas em: i) medidas a implementar antes do processo de produção; ii) medidas a implementar no processo de produção; e iii) medidas a aplicar depois do processo de produção.36 Repare-se que as medidas dos dois primeiros grupos destinam-se combater as causas das desigualdades, enquanto que as medidas do terceiro grupo têm como objetivo lidar com as suas consequências.37
Relativamente às medidas a implementar antes do processo de produção, destacam-se a política de rendimento mínimo garantido, e as políticas destinadas a aumentar o capital humano pela via do acesso aos cuidados de saúde, à educação de qualidade, e à possibilidade de formação durante o emprego.
As políticas de educação têm o potencial de melhorar os prospetos das gerações futuras, uma vez que indivíduos mais qualificados estão mais habilitados a lidar com a mudança tecnológica. O Estado deve, por isso, garantir a igualdade de oportunidades no acesso à educação de qualidade desde o pré-escolar ao ensino universitário, sobretudo através do reforço das instituições públicas.38 No entanto, convém notar que o efeito da educação na produtividade, nos salários, no crescimento económico e também na mitigação das desigualdades não é direto, e esbate-se a partir do momento em que uma sociedade passa de uma educação apenas acessível às elites para uma educação de massas.39
Reconhecendo que a melhoria do acesso à edução de qualidade não é só por si suficiente para assegurar a igualdade de oportunidades das pessoas, consideramos essencial a aplicação um imposto sucessório progressivo. Este imposto justifica-se porque num contexto de baixo crescimento económico e de baixo crescimento da população, os patrimónios provenientes do passado recapitalizam-se mais depressa do que o ritmo de progressão da produção e dos salários. Neste contexto, a riqueza herdada tende a sobrepor-se por uma grande margem à riqueza conseguida com uma vida de trabalho.40 Esta situação tem implicações para a dinâmica de longo prazo da distribuição da riqueza podendo conduzir a uma espiral desigualitária.41 Neste contexto, impostos progressivos sobre o rendimento não são suficientes para reduzir as desigualdades, e evitar a erosão do poder de compra da classe média. O imposto sucessório produz, na verdade, dois efeitos desejáveis: reduz o nível atual das desigualdades; e reduz a desigualdade de oportunidades que condiciona as desigualdades no futuro.42
No que respeita às medidas a aplicar durante o processo produtivo destacam-se: a política de salário mínimo; as normas de proteção ao emprego; a política de concorrência destinada a aumentar a inovação tecnológica; e a reforma das práticas de corporate governance.
Atualmente existe um grande consenso sobre a necessidade do estabelecimento de um nível condigno de salário mínimo.43 É, no entanto, importante reconhecer que a imposição ou o aumento do salário mínimo não garante só por si o aumento dos salários medianos, podendo originar reduzidos efeitos sobre a distribuição do rendimento na zona mais central da distribuição dos rendimentos. Para evitar que as empresas que em vez de fazerem refletir o aumento do salário mínimo sobre todo o espectro de salários, acabam por expandir a percentagem de trabalhadores que aufere o salário mínimo são necessárias outras medidas complementares. Destacamos, por um lado, a necessidade do estabelecimento de um nível adequado de proteção no emprego, que garanta a estabilidade dos postos de trabalho (condição importante para o aumento da produtividade, sobretudo do trabalho mais qualificado), e que possa fazer aumentar o poder de mercado dos trabalhadores. E, por outro lado, a importância de uma reforma das práticas de corporate governance no sentido do estabelecimento de regras que determinem a existência de um teto para a relação dos salários de topo das empresas em relação ao salário mediano dos seus trabalhadores. Outra alteração relevante prende-se com a inclusão de uma maior percentagem de trabalhadores no board das empresas (por exemplo das empresas cotadas em bolsa) que poderia ir até aos 50%. Tudo isto num contexto de um novo paradigma (que substitua o velho mantra da maximização do valor acionista enquanto objetivo das empresas), e que reconheça que a riqueza é criada coletivamente, envolvendo não só os acionistas e gestores, mas também os colaboradores, os fornecedores, os consumidores e a própria comunidade onde estão inseridas as empresas.44
Não deixando de reconhecer que a ação do governo tem um impacto na distribuição dos rendimentos de mercado (antes das transferências líquidas de impostos), numa economia de mercado onde existe um certo grau de substituibilidade entre capital e trabalho, o combate às desigualdades deve privilegiar medidas de natureza fiscal. A enfase na redistribuição pela via fiscal (após a realização do processo de produção) permite reduzir a desigualdade na distribuição do rendimento, preservando ao mesmo tempo o papel de eficiência alocativa do sistema de preços de mercado.45 Por outro lado, a redistribuição pela via fiscal (por exemplo através da do aumento dos impostos sobre os lucros das empresas) em detrimento dos custos que as empresas suportam com a contratação de trabalhadores em adição (e em função) dos salários, como as contribuições para a segurança social, não as induz a substituir trabalho por capital devido a este fator, podendo ter um impacto positivo a longo prazo sobre o emprego e sobre os próprios salários.
Salienta-se aqui a importância dos impostos, e as contribuições sociais), transferências (como abono de família, subsídio de desemprego, rendimento mínimo, pensões de reforma, etc.), e despesas assumidas diretamente pelo Estado.46
Não podemos deixar de concordar com Thomas Piketty quando que refere que: “O imposto não é uma questão técnica. Trata-se de uma questão eminentemente politica e filosófica, sem impostos, não pode existir um destino comum e uma capacidade coletiva para agir.”47 De facto, o Governo é uma das formas mais importantes que inventamos para potenciar a ação coletiva necessária para erigir as infraestruturas, e as instituições incluindo os próprios mercados,48 que são os alicerces de um crescimento sustentado e equitativo.
Assim, e tendo em conta este contexto, consideramos importante:
Primeiro, reformar o IRS no sentido de o tornar ainda mais progressivo através: i) do aumento do número de escalões; ii) da redução das taxas marginais de imposto nos escalões de menor rendimento, e do aumento das taxas marginais nos escalões de maior rendimento; iii) da aplicação das mesmas taxas de imposto a todos os rendimentos independentemente da sua origem – ou seja englobamento obrigatório de todos os rendimentos, incluindo juros, dividendos, mais-valias, rendas, ficando estes rendimentos obrigatoriamente sujeitos a tributação às taxas progressivas de IRS. Esta medida teria como efeito uma maior justiça fiscal, uma redução das desigualdades na distribuição do rendimento que em Portugal é uma das maiores da UE, e um aumento do consumo interno que levaria a um aumento da procura agregada.49
Segundo, reduzir os benefícios fiscais que tendem a beneficiar de uma forma desproporcionada os mais ricos, e o aumento da base de incidência dos impostos eliminado os “buracos” existentes na legislação fiscal. Neste contexto, não devemos ignorar a necessidade de combater de forma efetiva a fraude e a evasão fiscal de maneira a parar a “hemorragia” da base tributária a que se assiste na prática. A escala internacional deste fenómeno requer a cooperação ao nível das políticas fiscais entre os países. Neste contexto urge eliminar a existência de paraísos fiscais e as práticas de dumping fiscal, reduzir a opacidade fiscal relativa à propriedade de ativos financeiros, e avançar com um sistema de tributação justo e eficaz das multinacionais.50
Terceiro, uma vez que a desigualdade na distribuição da riqueza é ainda maior do que a desigualdade na distribuição do rendimento, é necessário aplicar um imposto anual progressivo sobre o património líquido incluindo ativos de natureza financeira como ações, obrigações, participações financeiras e depósitos, e ativos de natureza não financeira como imóveis (preferencialmente de forma coordenada com os outros países da EU por forma a evitar os efeitos negativos da concorrência fiscal com outros estados). Thomas Picketty refere como exemplo taxas limitadas a 0.1% para patrimónios até um milhão de euros, 1% para patrimónios entre um milhão e 5 milhões de euros, 2% para patrimónios entre cinco milhões e 10 milhões de euros, podendo ir até 5% ou 10% para fortunas de várias centenas de milhar de euros.
Embora sendo essencial, reconhece-se que é difícil para um país aplicar isoladamente um imposto progressivo sobre a parte do património que é mais móvel internacionalmente, como é o caso dos ativos financeiros. A ameaça de saída de capitais (por vezes designada de greve do capital!) pode de facto ser relevante sobretudo para economias pequenas, e tem potencial para condicionar os resultados de uma eleição. Assim, por razões práticas pode ser razoável tributar a riqueza de forma diferenciada em função da mobilidade dos ativos.51 Este imposto poder-se-ia justificar também pelo facto de que em Portugal, ao contrário do que acontece com os impostos sobre o rendimento, os impostos sobre o património serem bastantes mais baixos do que a média dos países mais desenvolvidos da OCDE52, existindo uma margem substancial para o seu aumento.53 Note-se, ainda, que o multiplicador fiscal associado aos impostos sobre o património é dos mais baixos de entre os diferentes instrumentos fiscais, pelo que o impacto negativo que possam ter sobre o PIB é muito baixo.54 Este tipo de impostos são muito importantes para combater o aumento da transmissão intergeracional de vantagens e desvantagens que se têm observado recentemente, sendo um elemento essencial da criação de igualdade de oportunidades.55
Quarto, o combate às desigualdades passa, também, pelo reforço do chamado Estado-Social financiado por impostos. De facto as transferências sociais, e a garantia de igualdade de oportunidades no acesso a serviços públicos fundamentais como a saúde, a educação e justiça, independentemente do rendimento das pessoas, são fundamentais para mitigar as desigualdades que resultam do normal (eficiente) funcionamento do mercado.56
Na verdade, é preciso reconhecer que nenhuma sociedade conseguiu alguma vez alcançar um baixo nível de desigualdades com baixos níveis de despesa pública em proporção do PIB.
Notas
1 “Enquanto no século dezanove os conservadores defendiam a desigualdade, e os direitos de propriedade como um elemento da ordem natural, em finais do século vinte os partidos conservadores tendem a avançar uma justificação instrumental quer para os mercados quer para a desigualdade: a de que mercados flexíveis e baixos impostos para os ricos são bons porque tornam o cidadão comum mais rico.”~
2 Ver Polanyi (1944, p. 66).
3 Ver, por exemplo, Blanchet et al (2019), Saez e Zucman (2020), e Morgan (2020).
4 Saez e Zucman (2020).
5 Blanchet et al. (2019).
6 Morgan (2020).
7 Ver Atkinson (2016).
8 Cournéde et al. (2015). Ver também Cantante (2019) para uma revisão da literatura sobre a legitimidade moral das desigualdades.
9 Keynes (1936, p. 374).
10 Ver De Grauwe (2017).
11 Skidelsky e Skidelsky (2011, p. 216).
12 Ver OXFAM (2017). “An Economy for the 99% – It´s Time to Build a Human Economy that Benefits Everyone, not Just the Preiviledge Few.” Briefing Paper, January.
13 Ver Saez e Zucman (2019).
14 Ver Silva, J. et al. (2021).The Impact of Covid-19 on Poverty and Inequality in Portugal and the Cushioning Effect of Policies.
15 “A subida da maré pode fazer subir todos os barcos, mas os ciclos económicos recentes têm sido mais como ondas, através das quais certos sectores e áreas cavalgam os picos antes de baterem na costa. Isto é um sinal, certamente, não do mal social da desigualdade per se, mas da instabilidade das economias de bolha, riqueza, e poder, pela qual pagamos agora uma preço terrível.”
16 Skidelsky e Skidelsky (2011, p. 145).
17 Ver Cingano (2014), Berg et al. (2014) e Dabla-Norris et al. (2015).
18 Ver Rajan (2010), Bordo e Meissner (2012), Jaumotte e Buitron (2015) e Kumhof et al. (2015).
19 Ver Dyman et al. (2004), e Carrol et al. (2017).
20 Ver Rajam (2010), Galbraith (2012), Kumhof et al. (2015) e Milanovic (2011).
21 Ver, também, Rajan (2010), Galbraith (2012), Treek (2014), Stiglitz (2012; 2015), Milanovic (2016; 2019), Coibion et al. (2014), Kirschenmann et al. (2016), e Naidu (2017).
22 Ver Galbraith (2012).
23 Milanovic (2011).
24 Ver Ostry et al. (2014), e Piketty (2020).
25 Ver Bound and Johnson (1992).
26 Note-se que a imigração não origina necessariamente a descida dos salários dos trabalhadores menos qualificados, uma vez os imigrantes constituem, também, uma fonte de procura para as empresas, fazendo por essa via aumentar a procura de trabalho.
27 Ver Raval (2017).
28 Ver Piketty (2015).
29 Ver Krugman (2007), Western e Rosenfeld (2011), e Stiglitz (2019; 2020).
30 A política de salário mínimo é, também, um dos principais determinantes das desigualdades entre aqueles que se situam na base e no meio da distribuição dos rendimentos.
31 Stiglitz (2020).
32 Piketty (2014, p. 459).
33 Ver, por exemplo, Krugman (2007), Stiglitz (2012; 2020), Picketty (2014), Atkinson (2016) e Tyson and Spence (2017).
34 Ver Stiglitz (2105) e Atkinson (2016).
35 “A desigualdade económica não é só ou não é tanto o resultado de leis económicas, como é das políticas ou da política. É, neste sentido, uma questão de escolha.” (Stiglitz, 2015, p. 73).
36 Também designadas de redistribuição ex-post.
37 As medidas de resdistribuição ex-post acabam, também, por combater as causas das desigualdades, uma vez que a desigualdade de resultados é um importante determinante da desigualdade de oportunidades.
38 Ver Boushey (2019), Milanovic (2019), Piketty (2020), e Stiglitz (2020).
39 Milanovic (2019).
40 Note-se que a vantagem herdada diz respeito não só à própria herança, como também ao acesso à melhor eduação, saúde e rede de contactos – no fundo a melhor capital social.
41 Ver Picketty (2014).
42 Milanovic (2019).
43 Entendemos por nível condigno, não necessariamente um salário em linha com a produtividade dos trabalhadores, mas sobretudo estabelecido em função do custo de vida.
44 Ver Mazzucato (2018).
45 Piketty (2015).
46 Neste particular estamos de acordo com Picketty (1997; 2014).
47 Piketty (2014, p. 746).
48 Polanyi (1944), Mazzucato (2018).
49 Note-se que não parece plausível que o aumento das taxas marginais de impostos nos escalões de maior rendimento contribuam para reduzir os incentivos para que os muito ricos mantenham a oferta de capital e de trabalho ao ponto de afetar o crescimento. Na verdade não existe evidência empírica clara que corrobore a existência de uma correlação entre as taxas marginais de imposto sobre o rendimentos dos últimos escalões e o crescimento económico (Ver Piketty, 2015). As estimativas da elasticidade da oferta de trabalho em relação às taxas de imposto são, também, normalmente muito baixas – na ordem de 0.1% – 0.2%. O aumento das taxas marginais de imposto sobre o rendimento dos últimos escalões não afeta significativamente o número de horas de trabalho da grande maioria dos trabalhadores, nem a sua motivação e eficiência, nem tão pouco os seus incentivos para investir em capital humano (Blundell, 1995). A redução destas taxas de imposto faz aumentar, no entanto, a concentração dos rendimentos (ver, por exemplo, Diamond e Saez, 2011, Tyson and Spence, 2017, e Boushey, 2019).
50 Ver Stiglitz (2020) e Piketty (2020).
51 Ver IMF (2013).
52 Ver OCDE Revenue Statistics 2018 – Portugal.
53 Ver Figura 21 e Quadro A.2.1 em IMF (2013, pp. 40 e 53).
54 Ver Tabela 11 em IMF (2013, p. 32).
55 Ver Stiglitz (2020).
56 A existência de um mecanismo efetivo de proteção social, por exemplo, na velhice, na doença e no desemprego é ainda suscetível de fazer com que as pessoas possam correr mais riscos, potenciando uma sociedade mais inovadora e eficiente que faz aumentar o crescimento económico (Stiglitz, 2020).
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Paulo Mota: Doutoramento, mestrado e licenciatura em economia pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto. Professor Auxiliar da Faculdade de Economia da Universidade do Porto. Membro da Comissão Cientifica do Mestrado em Economia e Administração de Empresas da Faculdade de Economia do Porto. Membro do Centro de Investigação em Economia e Finanças da Universidade do Porto (CEFUP). Membro do Núcleo de Investigação em Finanças e Política Monetária da FEP (NIFIP). Professor Convidado da West University of Timisoara (Mestrado em Finanças Internacionais). Ex-consultor do Instituto de Mercado de Capitais – Bolsa de Valores de Lisboa e Porto.
